國務(wù)院在全國范圍內(nèi)清理各類規(guī)章的工作終于在近日落下句點(diǎn)。

　　日前，國務(wù)院法制辦向外界披露了此項(xiàng)工作的成果。截至2008年6月底，共有2320部規(guī)章被廢止和宣布失效，已經(jīng)修改或擬修改的規(guī)章達(dá)到2542部。

　　這是一個(gè)驚人的數(shù)量。被此次清理行動(dòng)列入審查范圍的共有12695部各類行政法規(guī)，廢止、失效或者修改的規(guī)章就接近總量的40％。

　　“對(duì)行政法規(guī)進(jìn)行經(jīng)常性的廢、改、立，是一件很正常的事情。”北京大學(xué)教授湛中樂評(píng)價(jià)說，最關(guān)鍵的問題是，在對(duì)這些規(guī)章進(jìn)行清理的時(shí)候能夠引入外部監(jiān)督的力量，除了行政機(jī)關(guān)的自我清理，也需要民眾的參與，乃至司法審查的介入，如此方能建立完備的規(guī)章審查制度。

　　規(guī)模最大的規(guī)章清理行動(dòng)

    本次規(guī)章清理行動(dòng)由國務(wù)院的一紙通知而起。國務(wù)院辦公廳于2007年2月25日下發(fā)了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于開展行政法規(guī)規(guī)章清理工作的通知》(國辦發(fā)〔2007〕12號(hào))(以下簡稱12號(hào)文)。12號(hào)文稱：“為了更好地適應(yīng)加快建設(shè)法治政府、全面推進(jìn)依法行政的要求，國務(wù)院決定對(duì)現(xiàn)行行政法規(guī)、規(guī)章進(jìn)行一次全面清理。”

　　列入此次清理行動(dòng)范圍的，包括行政法規(guī)、國務(wù)院各部門制定的現(xiàn)行規(guī)章，以及省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府制定的現(xiàn)行規(guī)章。因此，我國行政機(jī)關(guān)事實(shí)上享有的立法權(quán)受到了一次全面的檢討。

　　在今年年初，國務(wù)院已經(jīng)宣布92件行政法規(guī)被宣布廢止或失效。

　　而更大的挑戰(zhàn)來自對(duì)規(guī)章的清理。據(jù)本報(bào)記者了解，目前我國共有31個(gè)省(自治區(qū)、市)和49個(gè)較大的市人民政府享有規(guī)章制定權(quán)，另外國務(wù)院共有55個(gè)部門也享有規(guī)章制定權(quán)。列入清理范圍的規(guī)章中，由各級(jí)地方政府制定的共有9664部，由國務(wù)院各部門制定的則有3031部。因此，這也是我國有史以來規(guī)模最大的一次針對(duì)規(guī)章體系的清理。

　　按照湛中樂的說法，我國的規(guī)章體系，尤其是制定于上世紀(jì)80年代的規(guī)章，在改革開放的早期，曾經(jīng)發(fā)揮過非常正面的作用，彌補(bǔ)了立法的空白。但是它們面臨的普遍問題是“內(nèi)容不科學(xué)，程序不規(guī)范”。

　　此外，隨著一些法律的相繼出臺(tái)，一些規(guī)章出現(xiàn)了與上位法不相適宜的情況。但是由于各種原因，這些規(guī)章在現(xiàn)實(shí)中仍舊被采用。

　　“很多規(guī)章的出臺(tái)的出發(fā)點(diǎn)是為了便于管理。”湛中樂說，但是不同的部門就同一事項(xiàng)制定了截然不同的規(guī)章現(xiàn)在也事實(shí)存在。

　　參與此次清理的銀監(jiān)會(huì)政策法規(guī)部主任黃毅對(duì)此感同身受：“清理技術(shù)難點(diǎn)多，而且大量的內(nèi)部利益需要協(xié)調(diào)，一些格式化的部門利益必須清理鏟除。”

　　需建立全方位的規(guī)章審查制度

    此次由國務(wù)院主導(dǎo)的規(guī)章清理行動(dòng)特別強(qiáng)調(diào)清理程序的公開性。按國務(wù)院法制辦主任曹康泰的說法，就是要“傾聽民意，開門清理”。

　　國務(wù)院法制辦對(duì)“開門清理”的具體解釋是，“公眾參與、專家論證、政府決策”。因此，很多部門在此次清理活動(dòng)中都向全社會(huì)公開征求意見。

　　以農(nóng)業(yè)部為例，農(nóng)業(yè)部對(duì)于一些規(guī)章的廢止意見，都聽取了一些在執(zhí)法一線的基層官員的意見，比如《國營原種(良種)場工作試行條例(草案)》以及《全國優(yōu)良牧草種子生產(chǎn)技術(shù)要求(試行)》等。

　　國務(wù)院法制辦表示，此次法規(guī)清理中一些有效的制度將會(huì)予以保留，比如規(guī)章執(zhí)行情況信息反饋的機(jī)制和制度、規(guī)章立法后評(píng)估制度。未來還將引入規(guī)章定期清理制度。擬考慮每隔一定年限進(jìn)行全面清理，并把經(jīng)常清理與定期清理、專項(xiàng)清理與全面清理有機(jī)結(jié)合起來。

　　湛中樂認(rèn)為，我國應(yīng)該建立多種途徑的規(guī)章清理方式。

　　首先，是規(guī)章制定的過程需要公眾參與，前期進(jìn)行把關(guān)；上級(jí)機(jī)關(guān)也要對(duì)規(guī)章進(jìn)行備案審查。這些目前我國都正在慢慢嘗試。

　　“此外，還應(yīng)該引入法院審查的途徑。”但是依據(jù)我國現(xiàn)行的行政訴訟法，行政機(jī)關(guān)制定行政規(guī)章屬于抽象行政行為，法院無權(quán)進(jìn)行司法審查。在湛中樂看來，如果法院有權(quán)在行政訴訟中審查行政規(guī)章的合法性，將會(huì)增加對(duì)行政規(guī)章的監(jiān)督和制約。